环球观察：生态环境修复的内涵与修复责任定性

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生态环境修复的基本目标和内容是针对被损害的生态环境采取措施恢复其原本或者可期待的状态，但其内涵还需要在更具体的层次上进行界定。首先，“修复”生态环境的目标要具体化到“修复程度”的层次。其次，对于修复内容要根据修复目标进行更具体的界定，就环境污染清理、生态系统恢复的方式、内容、指标乃至技术方案进行明确。生态环境修复的目标和内涵还要放在法律制度体系中进行考察和确定。

对生态环境修复责任作为法律责任的证成，不能停留在简单的正当性论证层次，而需要从法律责任理论和制度的视角来检视、辨别以及认证，为生态环境修复成为法律上的责任提供更充分的理据。生态环境修复责任的前提和基础仍需从环境义务中去发现。公民环境义务作为与公民环境权相对应的概念，可以从环境伦理学上论证其正当性基础，并且基于伦理论证进入法律义务体系。政府环境义务被认为是国家环境保护义务的具体化。

关于生态环境修复责任的不同观点中，专门性法律责任说和混合责任说在本质上都回避了对责任性质的辨别，表面上看似有解释力，但难以将生态环境修复责任真正归入法律责任体系进行理解和展开，因此并不足取。

生态环境修复责任应当在行政法框架之下来理解。企业等环境污染和破坏者的生态环境修复责任是其违反环境行政法律义务的后果，性质上是行政相对人违法应承担的行政法律责任。政府在责任人不明或者责任人无力承担修复责任而生态环境确有修复必要时，直接承担的生态环境修复责任是国家环境保护义务、政府环境保护职责的具体表现形式。即使是通过民事司法程序确认的生态环境修复责任，也不应当然定性为民事责任，以维护公益为目的的修复责任本质上仍是基于环境公共行政职能强制课予的责任，即使其缺少行政外衣也不能否定其本质上具有行政法律责任的属性。总之，生态环境修复责任应当基于其公共性特征，在公共行政的框架下理解和展开。

民法典第一千二百三十四条规定的生态环境修复责任是针对生态环境损害的，适用于环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼当无疑问，但不必将其扩展适用于环境侵权救济。环境侵权中的生态环境修复需求可通过既有责任方式实现，不必引入生态环境修复责任。总之，民事司法中应当限制和谨慎适用生态环境修复责任，环境侵权中的修复可通过恢复原状等责任实现，不必使用“生态环境修复责任”的概念；环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿制度中的修复责任当围绕公益目标确定，建立生态环境修复责任追究的特殊途径。这样可以避免生态环境修复责任的公法性质与民事司法的私权保护定位不匹配导致难以克服的矛盾，并提升环境行政权与司法权之间的协调性。

生态环境修复具有行政处罚的基本特征，应当运用行政处罚程序进行追究。通过行政执法途径追究环境污染和破坏者的生态环境修复责任，需要以明确的法律责任规定为依据，并在行政执法中发展和细化责任履行规则。首先，法律的明确规定是行政途径追究生态环境修复责任的前提和依据。其次，生态环境修复的行政追究有赖于行政立法的完善和执法机制的改进。就生态环境修复责任制度的构造而言，重点应当推进相关法律主要是污染防治法律的修改以扩大生态环境修复责任的涵盖范围，明确生态环境修复的适用条件和构成要件，并制定行政法规和行政规章细化执法规则以强化生态环境修复责任的履行，将环境污染和破坏者开展的生态环境修复作为生态环境保护最重要的补救途径，并作为特殊的行政处罚方式纳入环境行政管理的轨道。

具体的政府生态环境修复责任可以作为政府承担环境保护职责的重要方式，在生态环境损害较为严重且不能及时得到有效修复时，政府承担生态环境修复责任实属必要，实践中，大量的河流污染治理、区域生态恢复工程也是由政府组织实施的。然而，目前关于政府生态环境修复责任的规定还主要是原则性规定，政府的生态环境修复责任需要立法上的进一步明确，对政府履行生态环境修复责任的条件、内容、目标等进行规定。特别是与政府的环境目标责任制度联系起来，明确地方政府实行生态环境修复的条件和标准，使政府负有确定性、强制性更强的法律责任，作为环境污染和破坏者之生态环境修复责任的重要补充，甚至在特殊情况下使政府成为生态环境修复的主要主体。

至此，大致可以理清生态环境修复责任制度的体系构造，即基于生态环境的整体性和生态环境保护的目标，因生态环境损害而有修复之必要和现实可行性时，以环境污染和破坏者的生态环境修复责任为中心，主要在环境行政法律中基于生态环境保护目标规定行政相对人的生态环境修复责任，建立相应的行政追究机制。在行政法律规定缺失的领域，出现生态环境损害亟须修复情形的，可以通过环境民事公益诉讼或者生态环境损害赔偿制度确认环境污染者或者破坏者的生态环境修复责任。难以通过上述途径追究生态环境修复责任的，政府应当承担一般意义上的生态环境修复责任和特定情形下的生态环境修复责任，后者构成行政职责意义上的法律责任，并基于法律的明确规定而具有约束力。

(文章原文刊载于《中国法学》2022年第6期)